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원칙 있는 포용과 압박 정책으로 북한 변화 이끌어내야
 박종철

지난 20여 년 동안 진보정부 10, 보수정부 9년을 거치면서 통일정책도 시계추와 같이 진보에서 보수를 오갔다. 구체적 정책 내용이나 실행 과정에서는 차이가 있더라도 크게 보면 김대중 정부의 대북 화해·협력정책과 노무현 정부의 평화·번영정책은 통일정책의 철학, 목표, 수단 등의 측면에서 대북 포용정책의 패러다임을 공유했다. 반면 이명박 정부의 상생·공영정책(비핵·개방·3000 구상)과 박근혜 정부의 한반도 신뢰 프로세스 및 통일준비론은 레토릭과 내용에서 차이가 있지만 크게 보면 압박정책의 패러다임에 속한다고 할 수 있다. 단순화의 위험이 있기는 하지만, 큰 틀에서 두 패러다임을 다음과 같은 기준에 입각해 비교할 수 있다.

첫 번째 기준은 통일정책의 목표다. 분단 이후 역대 정부는 분단 상황을 평화적으로 관리하고 평화 공존을 지향하는 데 초점을 둘 것인가, 아니면 최종 목표인 통일에 초점을 둘 것인가 하는 문제를 놓고 차이를 보여왔다. 또한통일의 최종 형태를 사실상의 통일(De Facto Unification)로 설정할 것인가, 아니면 법적, 제도적 통일로 설정할 것인가에 대해서도 차이가 있었다.

 

시계추처럼 오간 대북 통일정책

김대중 정부와 노무현 정부는 평화 공존에 우선순위를 두고 평화 정착과 교류협력의 제도화를 통해 사실상의 통일을 지향했다. 반면 이명박 정부와 박근혜 정부는 분단 관리나 통일 과정보다 최종 목표인 법적, 제도적 통일에 우선순위를 두고 통일 미래상 제시, 통일 준비에 역점을 두었다. 둘째, 북한에 대한 인식이다. 북한을 어떤 상대로 인식하느냐는 통일정책에 대한 차이를 결정하는 중요한 요인이다. 진보정부는 북한 체제를 있는 그대로 인정하고 교류협력의 대상으로 인식한 토대 위에서 가능한 한 대화와 협력을 모색하고자 했다. 물론 진보정부도 북한 체제의 변화를 통일정책의 궁극적 목표로 설정했지만, 평화 정착과 협력을 위해 우선 북한 체제를 인정하는 것이 불가피하다고 전제했다. 반면, 보수정부는 북한 체제를 인정하지 않고 북한 체제의 변화를 통일정책의 우선 과제로 설정했다. 북한 체제의 변화는 북한의 대남 적대정책의 변화, 북한의 합의 준수, 북한 정권 차원의 변화 등

을 포괄하는 개념이었다. 또한 보수정부는 북한을 기본적으로 경계 대상이자 적대 대상으로 인식하고 긴장의 끈을 놓지 않았다. 세 번째 비교 기준은 정경 연계의 여부다. 특히 북핵 문제가 남북관계의 핵심 변수로 등장한 이후 핵 문제 및 군사 문제와 여타 경제, 사회문화, 인도주의 문제를 어느 정도 연계할 것인지가 통일정책의 핵심 이슈다. 정치·안보 문제와 경제 문제를 분리하고자 하는 정경분리는 대북 포용정책과 평화·번영정책의 핵심이었다. 김대중 정부는 정치·군사 문제와 경제 협력을 분리함으로써 남북관계의 돌파구를 마련하고자 했다. 노무현 정부도 정경분리 원칙을 큰 틀에서 유지했다. 진보정부는 정경분리 원칙에 입각해 핵 문제의 와중에서도 경제 협력의 동력을 유지하고 조금이라도 우호적인 여건이 조성되면 경협을 확대 하고자 했다. 그러나 보수정부는 정경분리 원칙이 북한의 변화를 유도하지 못했을 뿐만 아니라 북한의 핵 개발을 방조했다고 비판한다. 보수정부는 북핵 문제가 남북관계 전반, 특히 경제 협력의 조건이 돼야 한다고 여긴다. 이명박 정부의 비핵·개방·3000 구상은 북핵 문제의 선해결을 강조하고 다른 분야의 남북관계는 북핵 문제의 진전 상황에 따라 결정돼야 한다는 입장을 견지했다. 박근혜 정부도 신뢰 구축 프로세스를 강조했지만, 북한의 연이은 핵실험으로 남북관계를 전면 중단했다.

넷째, 접근 방식과 정책 수단에 대한 것이다. 진보정부는 관여를 통해 북한의 호응과 정책 변화를 이끌어내는 관여정책(Engagement Policy)을 중시했다. 반면, 보수정부는 북한의 대외 접근망을 차단함으로써 북한의 변화를 이끌어내는 봉쇄정책

(Containment Policy)을 중시했다.한편 대북정책의 수단에는 외교적 압박, 경제 제재, 군사적 시위, 군사적 압박, 선제 타격, 예방 공격 등과 같은 압박 수단과 대화, 경제적 인센티브 제공, 안전 보장, 체제 인정 등과 같은 유인 수단이 있다.

진보정부는 햇볕 또는 포용이라는 정책 수단, 특히 경제 교류와 협력의 효과를 기대하고 유인 수단을 활용했다. 포용정책은 바람보다 햇볕이 나그네의 외투를 벗기는 데 더 효과적이라는 이솝우화를 예로 들었다. 바꿔 말하면 압박은 오히려 북한 체제를 공고화하는 데 기여할 뿐이며, 포용이 북한을 자극하지 않고도 결과적으로 북한의 변화를 이끌어내는 데 더 효과적이라고 가정했다. 그러나 보수정부는 포용정책이 북한의 개방·개혁과 대남정책 변화를 이끌어내는 데는 분명한 한계가 있다고 전제하고 압박 수단을 활용했다. 보수 정부는 북한의 변화를 위해 당근보다 채찍이 더 효과적이라고 여긴다.

 

지속 가능한 통일정책 필요

진보 진영과 보수 진영의 통일 패러다임이 대립하고 있는 상황에서 차기 정부가 지속 가능한 통일 정책을 추진하는 것은 어려운 과제가 아닐 수 없

. 차기 정부는 어떤 정부라도 압도적 국민의 지지를 얻는 것이 어려울 것으로 전망된다. 과반에 미치지 못하는 득표로 권력을 장악한 정부가 다수의 반대세력을 상대하게 되고, 대통령이 확정되는 순간부터 이미 차기 대권을 둘러 싼 물밑 경쟁이전개되는 게 한국 정치의 현실이다. 여당을 중심으로 국정을 주도하려는 대통령과 다당제 경향을 보이는 국회가 국정 주도권을 놓고 주도권 다툼을 하는 것도 익숙한 모습이다. 특히 진보·보수 간 견해 차이가 큰 통일 문제에서 국민 다수의 지지를 받는 통일정책을 형성하는 것은 난제가 아닐 수 없다. 이런 점을 감안해 차기 정부는 다음과 같은 기본 방향에 입각해 대북정책을 추진하는 것이 바람직하다

(후략)

(출처) : http://pds.nuac.go.kr/ebook/upfile/501/2017/201705021001.pdf  통일시대-민주평화통일자문회의

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